Версия для печати

«Аналитический банковский журнал», март 2005 года

«Власть законов или власть «в законе»

Алексей Мамонтов, Президент ММВА

Как известно, в любой демократической стране роль государства состоит, прежде всего, в защите прав граждан. В экономике ‑ это защита их прав собственности, и только затем ‑ создание эффективного режима управления ею.

Договор на доверии

Наибольшее значение для бизнеса имеют, на мой взгляд, именно те усилия властей, - причём не только на законодательном уровне, - которые укрепляют доверие предпринимателей к государству. Речь идет о способности государства и, главное, о его готовности защитить их права и собственность. И не только от криминальных сообществ, недобросовестных конкурентов или всесильных монополий, но и от чиновничьего произвола, от коррумпированных правоохранительных органов. Исходя из этого, любые действия властей, ограничивающие произвол, будут восприниматься бизнесом как ясный сигнал того, что власть в России устанавливает с ним новый, договорной, а не прежний, конфискационно-карательный порядок взаимоотношений.

В этой связи следует отметить, что российский финансовый рынок в 2004 году развивался не благодаря усилиям властей, а скорее вопреки им, поскольку принятие новых, экономически целесообразных законов сопровождалось усиливающимся давлением со стороны исполнительной власти. При этом эффект от известных «экзерсисов» её налоговых и надзорных ведомств был не слишком разрушительным для экономики лишь потому, что деловое сообщество пока так и не определилось, что стоит за этим: элементарная некомпетентность и непрофессионализм государственных управленцев, или начало широкомасштабных «боевых действий».

Действия со знаком «плюс»

Среди вступивших в силу в прошлом году новых законов можно отметить положительно, прежде всего, новый закон о валютном регулировании и валютном контроле, закон о страховании вкладов и пакет законов об ипотечном кредитовании.

Новое валютное законодательство, либерализовав порядок проведения ряда капитальных и текущих операций, позволило предпринимателям значительно улучшить режим управления своими валютными активами, снизило их административные издержки, ограничило возможности чиновничьего произвола. Закон также упростил процедуру входа и выхода иностранного капитала на российский рынок. Кроме того, закон существенно облегчил порядок совершения таких важных с гуманитарной точки зрения операций, как ввоз и вывоз наличной валюты, денежные платежи и переводы, покупка валюты и т.д.

К сожалению, ряд ограничений в новом законе остался (обязательная продажа части экспортной выручки, резервирование средств по ряду капитальных операций, режим открытия и ведения счетов и т.д.), хотя срок их действия установлен до 1 января 2007 года. По этому поводу мы еще в прошлом году направили в Администрацию Президента обращение с предложением сократить срок действия этих ограничений как минимум на год, и отменить их не с 2007 года, а с 1 января 2006 года. Надо сказать, что ответ нас обнадёжил, - де-факто резервирование будет ослаблено либо вовсе отменено уже в ближайшие месяцы. Полагаю, что законодательное закрепление отмены этих ограничений на год-полтора раньше, чем это предусмотрено законом, весьма благоприятно скажется на улучшении инвестиционного климата. Позитивную роль сыграла бы также полная отмена обязательной продажи предприятиями части экспортной валютной выручки, поскольку данное требование, не имея в настоящее время абсолютно никакого экономического смысла, самим своим существованием дискредитирует власти, свидетельствует об их сохраняющейся приверженности административным методам управления экономикой, а главное, нарушает фундаментальные права частной собственности.

Закон о страховании вкладов, в принятии которого Россия сильно отставала не только от своих западных соседей, но и стран-собратьев по СНГ, позволил создать основу для дальнейшего развития банковской системы, выполнению ею важнейшей роли по трансформации сбережений населения в инвестиционный потенциал.

Ипотечные законы, думаю, способны стать базой для решения не только важнейшей социальной задачи по обеспечению населения жильём, но и для формирования новых ресурсных и доходных источников для банков, укреплению всей банковской системы.

Действия со знаком «минус»

В качестве негативного примера работы законодателя и исполнительной власти я могу отметить закон о противодействии легализации доходов, нажитых преступным путём (т.н. «грязных» денег) и все сопутствующие ему правовые акты. Я считаю, что разгорающиеся страсти вокруг безналичного оборота криминальных денежных средств смещают акценты борьбы с преступностью в ложном направлении.

Действительно опасной для общества является сфера наличного теневого оборота, которая в основном и питает преступную среду (коррупцию, наркоторговлю, проституцию, игорный бизнес и т.д.). Но там, понятно, искать и тяжело, и опасно. Гораздо «светлее», «теплее», а, главное, прибыльнее для себя искать нарушения в банках. Тем более что при желании там (как и на любом нашем предприятии и в любом госучреждении) всегда можно что-то найти. Да и с руководством банков, прекрасно осознающим возможные последствия от вторжения ретивых проверяющих, легко «договориться».

Не достигая главных целей (а пока спецслужбы так и не убедили общество в высокой эффективности своей борьбы с терроризмом и криминалом посредством набегов на банковскую систему), борьба с безналичным теневым оборотом резко повышает риски функционирования финансового рынка. Несомненно, что результатом активизации этой кампании (а в соответствии с новыми законодательными актами, финансовые разведчики получили доступ и в торговлю недвижимостью, и в аудиторские компании, и в брокерские конторы...) станет заметный рост оборота наличных денег, причём не только криминального, но и легального характера, поскольку в этой ситуации существенно возрастают риски и законопослушных граждан. Вообще, как показывает практика и подтверждает анализ причин летнего банковского кризиса, подобной «охотой на ведьм» вольно или невольно чаще всего достигаются не заявленные, а совершенно иные цели. И это чревато как новыми потрясениями в банковской системе, так и усилением напряжённости в социальной сфере и экономике в целом.

«Болото» побеждает

В целом, по моему мнению, вектор действий государственной власти в уходящем году, вольно или невольно, был направлен на ухудшение инвестиционного климата.

С одной стороны, есть много изменений в лучшую сторону: Россия получила инвестиционный рейтинг трех крупнейших рейтинговых агентств, вышла на шестое место в мире по величине золотовалютных резервов, досрочно рассчитывается по своим внешним долговым обязательствам. С другой стороны - усиливается вмешательство в экономику и банковскую сферу налоговых служб, правоохранительных органов, финансовой разведки. Снижается доверие к системе правосудия и правоохранительным органам в целом. Действия власти становятся всё более непредсказуемыми. Буксует административная реформа, теряет авторитет, а главное, чёткие ориентиры, программу и единство действий Правительство. Как результат, ослабевает предпринимательская инициатива, снижается индекс деловой активности, сокращаются темпы роста промышленного производства и ВВП, растёт инфляция.

Что касается деятельности Думы в прошлом году, то в законодательном плане, как я уже отмечал выше, она работала достаточно результативно, хотя основной «задел» здесь был сделан ещё прежним депутатским корпусом. Гораздо более низкой оценки заслуживает, на мой взгляд, деятельность депутатов нового созыва в формировании инвестиционного и политического климата в целом. Отсутствие реальной межпартийной борьбы и конкуренции за избирателя, «подстройка» выборных органов под президентскую «вертикаль», игнорирование реально происходящих в обществе политических процессов, без сомнения, снижает уровень и качество работы законодательного собрания и выпускаемой им «продукции». Это особенно проявилось в издании таких актов, как закон о монетизации льгот, закон об изменениях в порядке формирования Думы, об отмене выборности глав субъектов федерации и т.д. Всё это усиливает недоверие общества к способности и желанию народных избранников противостоять исполнительной власти там, где она порой, грубо говоря, «заигрывается».

Трудная, но необходимая работа по настройке демократических институтов власти всё больше подменяется лозунгами сплочения, единства или целесообразности. И я думаю, что в наступающем году эта тенденция будет только усиливаться, поскольку помимо прочего во властных структурах продолжает расти концентрация фигур, не обладающих ни креативностью, ни смелыми идеями, ни готовностью реализовывать эти идеи, даже рискуя своей служебной карьерой. Яркие и смелые личности тонут в административном «болоте».

ЦБ банкам не помощник

К сожалению, последнее суждение можно отнести и к Банку России. Особенно это стало заметно после неудачного прошлого года. Начав кампанию по введению системы страхования вкладов и намереваясь использовать её в качестве орудия «зачистки» банковской системы, ЦБ не только не добился поставленной цели, но и в условиях вспыхнувшего банковского кризиса был вынужден отступать «на заранее подготовленные позиции». Поведение некоторых чиновников Центробанка во время кризиса вообще с трудом поддаётся оценке, настолько противоречивыми, хаотичными и непоследовательными были их действия. Да и сам кризис приобрёл столь драматичный характер во многом из-за непросчитанности последствий центробанковских «инициатив», недооценки степени тех рисков, которые неизбежно должны были возникнуть (и возникли) в банковской системе в связи со вступлением в силу целого пакета законов и инструкций.

По сути, и правовое, и конкурентное пространство, в котором работало большинство банков, кардинально изменилось. Либерализация валютного законодательства лишила многие банки доходов от предоставления клиентам различных обходных схем. Развитие ипотечного и потребительского кредитования, формирование системы страхования вкладов населения резко повысили накал конкурентной борьбы в сфере розничных банковских услуг. Ситуация сама по себе становилась всё напряжённее и напряжённее. К тому же именно на этот период пришлось повышение ФРС США процентных ставок, отток части рублёвых средств с рынка, выход с него иностранного капитала, возникновение краткосрочного кризиса ликвидности. Казалось бы, в этой ситуации Банк России должен был быть максимально осторожным в своих действиях, не давая событиям выйти из под контроля. Однако, именно в этой и без того грозовой атмосфере руководство главного банка страны дало себя увлечь в азартную борьбу с международным терроризмом, создав в банковском сообществе кризис доверия к действиям власти, блокировав, по сути, работу межбанковского рынка и подлив тем самым масла в огонь разгорающегося кризиса.

Отдельного упоминания заслуживает деятельность Центробанка в области валютного регулирования. По моему мнению, недавнее решение ЦБ о сокращении норматива обязательной продажи экспортной выручки до экономически абсурдной величины в 10% ‑ просто глумление над участниками рынка и здравым смыслом. А вступление в силу нового закона о валютном регулировании и валютном контроле ознаменовалось изданием Банком России подзаконных актов, непроработанность которых стала общей темой для разговоров в среде банкиров. По просьбе членов ММВА мы трижды направляли в ЦБ обращения с просьбой дать разъяснения по целому ряду вопросов (около 50) применения новых положений и инструкций.

Так, например, до сих пор нет ясности в таком важном вопросе, как осуществление российскими гражданами рублёвых денежных переводов за рубеж, из-за чего, такие переводы в страны СНГ до сих пор производятся в долларах и евро, а не в российских рублях. Множество неясностей и в порядке ведения специальных счетов нерезидентов, совершения операций с векселями и иными ценными бумагами, оформления сделок по покупке-продаже иностранной валюты. Дошло до того, что Центробанк был вынужден дать указание своим территориальным управлениям временно воздержаться от наложения штрафов на кредитные организации, не успевающие адаптироваться к новым нормативным актам.

Всю власть ‑ законам

Все это говорит о том, что принять «хороший» закон еще недостаточно: законотворчество должно сопровождаться адекватными усилиями по укреплению законности в целом, а также по повышению профессионализма и ответственности непосредственных исполнителей закона. К сожалению, в этом отношении в стране мало, что изменилось. Власть чиновников по-прежнему сильнее власти законов, несмотря на то, что начавшаяся было административная реформа была направлена на то, чтобы изменить эту ситуацию. Думаю, что наиболее драматические события в нашей экономике и обществе ещё впереди. И, весьма вероятно, что разворачиваться они начнут уже в этом году.

ПРОЕКТ НАЦИОНАЛЬНОГО РАЗВИТИЯ

Программа реформ   Важные достижения   Устав   Участники Проекта