Версия для печати

Счетная палата

«Эффективность управления государственным долгом» (научно-практическая конференции в Счетной палате)

Выступая на Конференции, председатель Счетной палаты Российской Федерации Сергей Степашин заявил, что долговая проблема потеряла свою былую остроту и уже не может рассматриваться в качестве “дамоклова меча”, который в любой момент грозит стать причиной очередного финансового катаклизма.

Счетная палата, подчеркнул ее руководитель, поддерживает идею создания Стабилизационного фонда, являющегося своего рода страховым полисом бюджетной системы на случай резкого падения мировых цен на нефть. Однако чересчур жесткая профицитная политика, призванная пополнять фонд, способна затруднить решение поставленной Президентом задачи удвоения ВВП – ведь часть свободных средств, направляемых в фонд, могла бы быть израсходована на развитие перерабатывающих и наукоемких отраслей как единственно возможной альтернативы сырьевому экспорту. Вот почему снижение остроты долговой проблемы позволяет постепенно вернуться к общепринятому в мировой практике рефинансированию государственного долга за счет новых займов – из тормозящей экономическое развитие обузы они могут превратиться в один из важнейших инструментов стимулирования экономического роста.

Для минимизации расходов на обслуживание и погашение долгов, отметил Сергей Степашин, необходимо сделать долговую политику неотъемлемой частью макроэкономической политики государства. При этом нужно создать единый центр принятия решений, который бы координировал деятельность различных ведомств и организаций, задействованных в проведении и учете долговых операций.

Важнейшей предпосылкой увеличения эффективности управления госдолгом, продолжил глава Счетной палаты, является развитие и совершенствование системы внешнего государственного финансового контроля. В рамках налаженного в последние годы конструктивного взаимодействия с Правительством, Минфином, Минэкономразвития России, другими министерствами и ведомствами, Счетной палатой вносились замечания и предложения по совершенствованию управления государственным долгом, которые учитываются в практической работе этих органов государственной власти.

Научно-практическая конференция "Эффективность управления государственным долгом"

Материалы к докладу

Андрея Черепанова, председателя Совета ММВА, в 2000-2001 годах - руководителя департамента внешнего долга Минфина России

(материалы переданы президиуму конференции, и часть из них впоследствии была опубликована в специальном сборнике)

"Проводимая в Российской Федерации

политика управления государственным долгом:

оценка эффективности"

Цель управления

Экономическая наука позволяет довольно широкое толкование термина "управление государственным долгом". В обобщенном виде это - мероприятия правительства (иногда - и центрального банка) по размещению займов, изменению их условий, а также по погашению долгов. Понятно, что управление нельзя осуществлять просто ради загрузки рабочего времени или удовлетворения личных амбиций нескольких чиновников. У него должна быть чётко установленная конечная цель, которая бы придавала этому процессу общенациональную целесообразность, делала его несомненно полезным. Лишь в таком случае появляется возможность контроля качества управления и, соответственно, определения конкретной оценки его эффективности.

Но если задача самих государственных заимствований состоит в финансировании расходов правительства, то стоит утверждать, что главной целью управления госдолгом должна являться минимизация издержек принимаемой на бюджет долговой нагрузки и тесно связанное с этим устранение риска неисполнения государством своих заёмных обязательств. Данное утверждение в отношении российской практики обосновывается, в частности, Программой социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу (2003 - 2005 годы), в которой одним из принципов определено "активное управление государственным долгом с целью снижения рисков, связанных с его структурой, и стоимости его обслуживания". Это те меры, которые позволяют добиваться устойчивости бюджета и рационального использования его средств.

Вот почему действующим в нашей стране законодательством полномочия по управлению государственным долгом возложены на Правительство Российской Федерации. А оно, в свою очередь, поручило исполнение этой задачи Минфину России - ведомству, ответственному за федеральный бюджет. И это вполне соответствует мировым тенденциям. Но отличительной особенностью российского опыта является то, что наше правительство полностью самостоятельно в определении стратегических приоритетов управления долгом и тактики проведения своей политики[1]. У него даже нет формального обязательства отчитываться перед обществом за этот вид деятельности[2]. Именно данное обстоятельство, по всей вероятности, оказывает принципиальное влияние на качество процесса управления долгом. А насколько оно высоко, можно оценить по итогам последних лет[3].

Осуществленные госзаимствования

Государственному долгу, когда он берётся на платной основе, всегда сопутствуют процентные расходы бюджета. Вопрос в том, насколько они велики и рациональны. Понятно, что в интересах экономии бюджетных расходов нужен адекватный выбор дат, объёмов, условий и валют осуществляемых заимствований. Если они, конечно, необходимы.

В 2000 году Минфин России возобновил свои заёмные операции на внутреннем рынке Российской Федерации. В течение последующего периода, к октябрю 2003 года, было привлечено около 332 млрд. рублей, что ознаменовалось принятием на федеральный бюджет процентных расходов на сумму порядка 112 миллиардов. При этом наблюдалось довольно быстрое наращивание новых долговых обязательств государства (с учётом купонных платежей) - от 1,4 млрд. рублей в среднем за каждый месяц в 2000 году до 5,4; 15,3 и 19,9 млрд. рублей в среднем за каждый месяц соответственно в 2001, 2002 годах и первых трёх кварталах 2003 года[4].

Причём, несмотря на отсутствие реальной потребности в незамедлительных заимствованиях и, следовательно, в условиях полной свободы выбора наиболее оптимальной тактики проведения заёмной политики, Минфин России часто привлекал средства с крайне неблагоприятными последствиями для бюджета. Так, в конце 2002 года он приступил к выпуску шестилетних, беспрецедентно долгосрочных облигаций и размещал их с эффективной доходностью 16,7-17,8% годовых, что значительно превышало текущую доходность по более коротким бумагам. Это вряд ли можно назвать верным решением, принимая во внимание широко разрекламированные самим же Правительством Российской Федерации планы существенного снижения инфляции во все последующие годы, вплоть до 5-7% в 2006-2008 годах. К слову, сегодня эти ценные бумаги торгуются с доходностью чуть выше 8% годовых. А половину своих долгосрочных заимствований 2003 года Минфин осуществил в его первом квартале, когда рыночные ставки доходили до 14% годовых. При  этом им выпускались ещё более длинные по срокам облигации (до 15,5 лет). В последующие же два квартала года, в период стабильного снижения доходности до 6-9% годовых, он существенно сбавил свою долговую активность. Удивительно, но Минфин беспокоила не высокая стоимость заимствований, а наоборот - низкая[5], и он периодически искусственно завышал процентные расходы бюджета[6].

В 1999 - 2003 годах Правительство Российской Федерации не кредитовалось посредством выпуска облигаций, номинированных в иностранной валюте. Хотя привлечение в посткризисный период вместо внутренних заимствований аналогичных по суммам и срокам займов в долларах США привело бы к значительно более низким долговым обязательствам государства (расчёты показывают, что по состоянию на 1 октября 2003 года разница составляла более полутора миллиардов долларов США и имела стойкую тенденцию к дальнейшему росту)[7].

Однако в течение всех этих лет остатки средств на счетах Правительства Российской Федерации в Банке России позволяли финансировать бюджетные обязательства, вовсе не прибегая к госзаймам[8]. Значит, они были избыточными, а расходы по ним необоснованными, следовательно - незаконными[9]. При этом стоит отметить, что хотя привлечение денежных ресурсов и пополнило по состоянию на 1 октября 2003 года финансовый резерв почти на двести миллиардов рублей[10], но одновременно более, чем на триста миллиардов увеличило предстоящие бюджетные платежи. Таким образом, избыточные займы привели к "проеданию" солидной части федерального бюджета и опасности неисполнения в будущем его платежных обязательств. Имелись и иные отрицательные последствия проводимой российским правительством заёмной политики, такие как отвлечение инвестиционных ресурсов от реального сектора экономики, общее завышение рыночных ставок, а также потребность сохранения высокого уровня фискальной нагрузки на бизнес для обеспечения способности бюджета погашать поддерживаемый в больших объёмах госдолг и платить проценты по нему.

Работа по изменению условий прежних госзаймов

В посткризисный период силами руководства Минфина России была проведена большая работа по урегулированию задолженности бывшего СССР перед иностранными коммерческими банками и финансовыми институтами, объединёнными в Лондонский клуб кредиторов. В результате этого взятый на себя Российской Федерацией долг перед частными кредиторами был сокращен почти на половину (с учётом разницы между установленными купонами по новым облигациям и действовавшими в то время ставками мирового рынка). Несколько позже на тех же условиях была урегулирована коммерческая задолженность бывшего СССР. Однако сегодня вряд ли возможно определить, насколько полно был задействован потенциал списания долга. Кроме того, так и не было достигнуто согласие об уменьшении задолженности перед странами - членами Парижского клуба, хотя вероятность добиться единого подхода ко всем долгам бывшего СССР в то время была довольно высока[11].

В мае 1999 года Правительство Российской Федерации отказалось исполнять свои платёжные обязательства по ОВГВЗ III серии, а затем объявило об их новации. Данные ценные бумаги были обменены на новые валютные и рублевые облигации. По финансовому эффекту эта операция была выгодна для федерального бюджета, т.к. позволила перенести платежи на несколько лет вперёд (фактически - рефинансировать долг) с небольшими для того периода времени ставками по новому валютному долгу в 3% годовых, а по рублевым облигациям - в 10-15% годовых. Однако соответствие такой операции действующему законодательству вызывает серьёзные сомнения[12].

Использование имеющихся средств бюджета для снижения долгов

Полнота и своевременность погашения долга и оплаты процентов по нему необходимы в интересах формирования хорошей кредитной истории. Значит, они принципиально важны для получения более выгодных бюджету условий предстоящих займов. Но и выкуп (досрочное погашение) долговых обязательств во многих случаях может привести к солидной экономии средств государства, поэтому при наличии достаточных денежных ресурсов проведение этих операций очень рационально.

К сожалению, в 2001-2003 годах правительство упустило возможность высокоэффективной реализации активной стратегии досрочного погашения долга, несмотря на значительные свободные остатки на своих беспроцентных счетах в Банке России[13]. Между тем, если предположить досрочное погашение долгов за счет средства бюджета, превышающих на начало каждого текущего квартала неснижаемый остаток в 100 млрд. рублей, то при выкупе на них, например, еврооблигаций с окончательной датой погашения в 2030 году (RF30) был бы следующий финансовый результат: свободные бюджетные остатки оказались бы к 1 октября 2003 года на 287 млрд. рублей меньше[14], но зато внешние долговые обязательства (включая купонные платежи) уменьшились бы на 30,3 млрд. долл. США, или в эквиваленте почти на 930 млрд. При принятии же решения тратить на выкуп долга средства бюджета, превышающие на начало каждого текущего квартала не 100, а 75 млрд. руб., совокупное снижение предстоящих долговых платежей составило бы уже 34,6 млрд. долларов США, или 1,060 трл. руб. (был бы выкуплен практически весь выпуск RF30) с затратой на этот выкуп всего 310 млрд. руб. бюджетных средств. Экономия государственных средств оказалась бы намного весомей при задействовании в этом процессе выкупа долга излишков валютных резервов Банка России[15].

Однако вместо использования благоприятной внешней конъюнктуры для отказа от ранее запланированных займов и досрочного погашения госдолгов с целью снижения финансовой нагрузки на будущие поколения правительство предполагает последовательно увеличивать свою заёмную активность на рынке[16], а средства стабилизационного фонда размещать в ценные бумаги иностранных государств. При реализации такой политики российский бюджет будет постоянно нести крупные необоснованные потери[17].

Вывод

Проводимая в последние годы в Российской Федерации политика управления государственным внешним долгом имела положительные достижения в виде договоренности о списании части задолженности бывшего СССР. Но остались огромные неиспользованные возможности.

Управление государственным внутренним долгом в течение всего периода его существования вело к росту неэффективного и нецелесообразного расходования государственных средств и повышению риска долгового кризиса. Причем, после кризиса августа 1998 года его отрицательный эффект с каждым годом увеличивался, и при реализации в дальнейшем планов, принятых Правительством Российской Федерации, ситуация будет ещё более усугубляться.

ПРЕДЛОЖЕНИЯ

по изменению практики управления госдолгом

в Российской Федерации

1. Счётной палате Российской Федерации провести тематическую проверку экономической обоснованности государственных заимствований, произведённых в 2001-2003 годах в условиях наличия значительных остатков свободных средств на казначейских счетах, а также эффективности и целесообразности связанных с ними процентных расходов федерального бюджета.

2. Правительству Российской Федерации прекратить любые долгосрочные государственные заимствования. Осуществлять займы только для покрытия кассовых разрывов.

3. Использовать средства финансового резерва (стабилизационного фонда) в первоочередном порядке для замещения ранее запланированных займов и досрочного погашения государственных долгов, а в тех случаях, когда такие операции станут экономически неэффективными или все займы государства будут погашены, - на покупку высоколиквидных российских и иностранных активов.

4. В целях обеспечения справедливого единого подхода ко всем кредиторам бывшего СССР возобновить со странами - членами Парижского клуба переговоры об урегулировании задолженности, принятой на себя Российской Федерацией, на условиях, аналогичным тем, которые были согласованы с Лондонским клубом кредиторов.

5. Из программы государственных внешних заимствований исключить следующие целевые кредиты на возвратной основе:

- использование которых ещё не начато;

- которые уже начали использоваться, но реализацию проекта можно продолжить без участия государства, либо прекратить без большого ущерба для общественных интересов;

- которые уже начали использоваться, но конечные заёмщики и/или гаранты и поручители по ним имеют просроченную задолженность перед федеральным бюджетом и отсутствует возможность получения более твёрдой гарантии своевременного погашения долга

6. В целях установления единого порядка бюджетных процедур и экономии расходов бюджета исключить из программ внешних и внутренних заимствований все социальные целевые кредиты, в первую очередь, ту часть кредитов, которая предназначена для финансирования консультационных услуг. При признании отдельных из проектов крайне важными для реализации, внести соответствующие суммы в расходную часть бюджета.

7. Принять следующие законы:

- о внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации, позволяющие региональным властям осуществлять заимствования только для покрытия кассовых разрывов бюджета со сроком погашения до конца текущего года и в сумме, не превышающей 10% общего объёма доходной части бюджета за соответствующий год. Для тех регионов, размер платёжных обязательств которых по государственному долгу в текущем году превышает 10% общего объёма расходной части бюджета, предусмотреть проведение процедуры проверки Счетной палатой целесообразности и эффективности использования ранее привлечённых займов и предоставление права этим регионам привлекать финансовые ресурсы на срок не более полутора лет, совокупная задолженность по которым (предстоящие к выплате проценты и основной долг) не может превышать половины погашаемых в текущем году долговых обязательств;

- о создании агентства по управлению государственным долгом и временно свободными остатками средств бюджета и передачи ему агентских функций, закреплённых в настоящее время Правительством Российской Федерации за Банком России и Внешэкономбанком СССР.

ПРОЕКТ НАЦИОНАЛЬНОГО РАЗВИТИЯ

Программа реформ   Важные достижения   Устав   Участники Проекта