Версия для печати

Газета «Ведомости» № 210 (533)

«Общество должно обезопасить себя от госзаимствований»

Николай Мазурин / Ведомости

Руководитель департамента внешнего долга Минфина России Андрей Черепанов вчера официально оставил свой пост. Финансист, имеющий весьма радикальные взгляды на проблему управления госдолгом, решился на этот шаг после того, как убедился, что не сможет отстоять правильность своей концепции. В интервью “Ведомостям” Черепанов рассказал, как, по его мнению, государство должно строить свою долговую политику.

— В вашем ведении был внешний госдолг России, превышающий $140 млрд. У вас есть какие-нибудь принципиальные идеи по долговой проблематике?

— Лучший способ избавиться от проблем — не создавать их. Уверен в необходимости безусловного отказа от любых госзаимствований, под какой бы “личиной” их ни навязывали — покрытие бюджетного дефицита, рефинансирование, связанные кредиты и др. Будь моя воля, то принимаемая законом о федеральном бюджете программа заимствований содержала бы только пустые графы. Возможно, единственное исключение — социальные проекты, но лишь находящиеся в завершающей стадии реализации и если при этом они не могут быть профинансированы из бюджета. И никаких иных новых долговых обязательств России, ни от международных финансовых организаций, ни от размещения гособлигаций.

— Но правительства почти всех стран мира берут в долг…

— Да, берут, а затем отказываются от долгов предшественников или мучительно сражаются за сохранение экономической и политической независимости своего государства, вынужденного расплачиваться по прежним долгам. Отсюда и перманентные кризисы то в одной, то в другой стране или в целой их группе. Эти кризисы называют валютными, финансовыми, системными и т. д. Действительно, вроде прекрасно организован рынок госдолга, но тем не менее — кризис за кризисом. Вот и пытаются притягивать за уши аргументы типа неадекватной курсовой политики или козней злых нерезидентов. А дело-то во вреде самой системы государственных заимствований. И причина всех кризисов одна-единственная — долговая. Так было раньше — в Мексике, Корее, России, Аргентине. Так и будет, если государства не откажутся от активных заимствований.

— Вы в принципе против системы кредитования?

— Нет. Я никоим образом не отрицаю благотворность кредитов, получаемых частным сектором экономики. Но потенциал потерь, которые несет частник при заимствовании, заставляет его проявлять крайнюю осторожность в вопросах долга и привлекать деньги только на действительно эффективные проекты.

В отношении государственных займов все по-другому. Решение о них принимают чиновники, стоящие у власти. Таким образом они хотят получить личные материальные блага или заработать репутацию политиков, при которых населению жилось хорошо. Возвращать кредиты будут не они, а те, кто придет к власти после. Ну так это их головная боль.

Все сказанное относится и к заимствованиям региональных властей. Помню, как руководитель одного из субъектов Федерации добивался получения под правительственную гарантию кредита на строительство у себя лабораторного корпуса университета. Себестоимость каждого квадратного метра составила бы $1000, а с учетом процентов по кредиту — в полтора раза больше. Но он очень удивился моему вопросу о способности местного бюджета погасить долг, ведь возвращение кредита предполагалось аж через семь лет.

Совершенно правильным представляется ограничение, налагаемое на региональные заимствования Бюджетным кодексом. Жаль, что оно очень мягкое и касается только внешних займов. Аналогичное ограничение должно быть распространено и на внутренние заимствования. Это позволит избежать финансовой дискриминации наименее обеспеченных регионов, ведь им сложнее привлекать кредиты. В противном случае у сильных появляется двойное преимущество: более высокая способность сбора налогов для пополнения своего бюджета дополняется большей возможностью заимствований.

На мой взгляд, должно быть разрешено законом привлечение госорганами ресурсов только на краткосрочной основе, для покрытия кассовых разрывов бюджета внутри одного финансового года.

— Но ведь госзаймы могут привлекаться и на вполне эффективные проекты.

— Интересно, а кто будет определять эффективность и давать добро, если не тот же чиновник со своими специфическими интересами? Каждый должен заниматься своим делом. Кредитование — это функция банков, которые имеют специалистов, оплачивают их труд и в случае ошибки рискуют своими, а не государственными деньгами. Если проект рентабельный, то банки с удовольствием займутся его финансированием без какого-либо участия государства. Утверждение о недостатке у них необходимых ресурсов не соответствует действительности. Деньги в нашей стране есть, да вот недостает реально эффективных проектов. Но зато их великое множество в воображении тех, кто желает поживиться бюджетными средствами.

— Выходит, что государство полностью должно быть лишено права на заимствования?

— Как целевая установка — да. Общество должно обезопасить себя от государственных заимствований. Зависимость от кредитов является аналогом зависимости от наркотиков. Вспомните канун августовского кризиса 1998 г., когда брались кредиты на миллиардные суммы и государство затыкало ими бюджетные дыры. Вместо того чтобы собирать налоги с тех, кто их платить был обязан. Госзаимствования могут быть полезны, хотя и с определенными оговорками, лишь в самых особых случаях экономического прорыва. Да и то лучше всего снижать в это время бюджетные расходы, т. е. затягивать пояс на себе, а не удавку на шее будущих поколений. Ведь привлечение государством займов — налог, который будет выплачиваться нашими потомками.

— Но ведь долг-то уже накоплен, можно ли обойтись без рефинансирования? 

— События этого года доказали, что вполне возможно. Мы обошлись без привлечения ресурсов из-за рубежа и без малейших проблем могли бы отказаться от внутренних займов, произведя при этом все платежи. Однако, невзирая на большие свободные остатки на бюджетных счетах в ЦБ, приняли на себя новые долговые обязательства с исполнением в том числе в 2002 — 2003 гг. И перенесли решение долговой проблемы на потом, да еще и усугубили ее дополнительными процентными платежами.

Единственное объяснение, которое периодически дается этому действу, — необходимость поддержания на должном уровне ликвидности рынка государственных ценных бумаг. А то вдруг инвесторы забудут о таком важном инструменте и не сможет Минфин заимствовать, когда появится в этом реальная потребность. Полностью надуманный аргумент, следование которому очень дорого обходится бюджету.

Я всегда выступал против планов восстановления рынка ГКО и не вижу ни одной достаточно весомой причины для изменения этого мнения. Именно созданная на нем пирамида — единственная причина августовского кризиса, ставшего позорным пятном на репутации моей страны.

Государственные внутренние заимствования, обладая теми же прелестями, что и внешние (опасность долговых кризисов, неэффективное расходование бюджетных средств и пр.), еще более пагубны. Они отрицательно влияют на инвестиционную активность, на кредитование реальной экономики. При прочих равных условиях банки заинтересованы в более надежных активах, которыми обычно считаются государственные долги.

— Создатели рынка ГКО подчеркивали, что с помощью системы госзаимствований удалось избавиться от эмиссионного финансирования бюджетного дефицита.

— Неужели? А поддержка ЦБ рынка ГКО с самого начала его функционирования, покупка им облигаций на десятки миллиардов долларов — разве это по сути и своим последствиям не то же эмиссионное финансирование бюджета? Значительно честнее и куда справедливее было бы в тот период вместо заимствований на рынке ГКО законодательно утверждать конкретные объемы эмиссионного покрытия части бюджетных расходов. Но при принятии закона необходимо было произвести детальный расчет и объяснить депутатам, к каким отрицательным последствиям такая политика ведет.

— Все это уже было в начале 90-х, непременный атрибут такого решения — существенный рост инфляции.

— Не только инфляции, но и девальвации. Но развитие рынка внутренних госзаимствований не могло не привести к тому же плачевному результату. Та сумма, которую государство взяло с рынка в качестве альтернативы эмиссионного финансирования, — это мелочь. Но затем началось рефинансирование процентов. Эти проценты и образовали пирамиду долга, обрушившуюся в августе 1998 г. Так вот, если финансирование бюджета на ту же мелочь было осуществлено ЦБ, то инфляция и девальвация оказались бы несравненно ниже и, главное, не случилось бы никакого кризиса. И экономика страны не несла бы столь тяжелые потери как от отсутствия мотивации ее кредитовать, так и от политики сильного рубля, оказавшегося заложником рынка ГКО.

— Может, дело не во вреде самой системы государственного внутреннего долга, а в неправильном использовании этого инструмента? 

— Готов был бы согласиться с этим утверждением, если бы не два “но”. Первое: когда происходит коллапс общегосударственного масштаба, то лица, непосредственно причастные к нему, обычно подают в отставку. Тем самым берут ответственность на себя, но спасают само дело. Однако не только не случилось их отставки, но и даже ничего не было слышно о поданных заявлениях. Второе: любая обнародованная уже после кризиса инициатива, имеющая отношение к внутреннему долгу, не защищает интересы ни экономики, ни бюджета. Например, выпуски ОГСЗ. С одной стороны, они чрезмерно затратны для эмитента в связи с купонными платежами, превышающими инфляцию. С другой стороны, они ориентированы на длинные деньги населения, т. е. на очень тонкий слой тех рублевых инвестиций, которые могли быть использованы в качестве источника долгосрочных инвестиций в экономику. Чисто затратной и совершенно бессмысленной в условиях профицита госбюджета представляется постоянно озвучиваемая идея об эмиссии государственных ценных бумаг в целях развития фондового рынка или предоставления пенсионным и страховым фондам специального инструмента для размещения своих денежных средств.

Можно вспомнить и печально известный проект РАО “ВСМ”, реализация которого закончилась гигантским котлованом в центре Санкт-Петербурга и увеличением государственного долга. Но зато облигации РАО долго торговались на рынке…

— Получается, что вместо госзаимствований необходимо восстановить эмиссионное кредитование бюджета?

— Нет. Я предлагаю государству жить за его собственный счет. Кстати, чем меньше госзаимствования, тем больше уровень доверия инвесторов, потенциал частных займов по сниженным ставкам, т. е. рост экономики, повышение налогооблагаемой базы, дополнительная возможность решения социальных вопросов и т. д.

— А пока нужно затягивать пояс?

— Понятно, что каждому хочется хорошо жить уже сегодня. Но хочу напомнить, что большой государственный долг был накоплен при жизни нашего поколения, и именно оно ответственно за него. Далее, погашая долг без новых заимствований, мы в каждый из последующих годов освобождаемся от соответствующей части обязательств по уплате процентов, а их сейчас начисляется и выплачивается ровно столько, сколько погашается в год основного долга. И нельзя просрочить выплату в связи с тем, что на непогашенный долг набегают новые проценты. Этот счетчик постоянно щелкает, и можно очень быстро вновь нарастить объем задолженности. Россия в состоянии погашать свой долг именно сегодня, при относительно высоких мировых ценах на экспортируемые сырьевые ресурсы. Потом такого благоприятного для этого периода может не быть, и как бы через десяток-другой лет не оставить Россию практически без невосполнимых природных богатств, но с большим государственным долгом.

— Какой объем государственного долга можно считать приемлемым?

— Приемлема только одна величина — ноль, т. е. когда долг погашен полностью и процентный счетчик выключен.

— И какие меры, по-вашему, должны быть приняты в сфере долговой политики?

— Существует огромный потенциал договориться с нынешними кредиторами о справедливом подходе, который может предполагать и списание задолженности.

В отношении российского долга, как я уже говорил, должны реализовываться концепция полного отказа от новых заимствований и последовательно сокращаться объем накопленных обязательств. Кроме того, крайне необходимо активное управление госдолгом. В первую очередь — проведение операций с ценными бумагами с целью сокращения совокупных расходов бюджета. Очень важную роль в этом подлежит сыграть специально создаваемому долговому агентству, о котором много говорится, но практически ничего не делается. Вопрос в том, обычный ли это консерватизм неуверенных в себе людей либо стремление перенести на более отдаленную перспективу практическое подтверждение вывода о том, что работать-то можно и должно было бы по-другому.

Хотя еще не известно, кто будет назначен в руководство этого агентства. Крайне важно, чтобы это были люди, не только прекрасно разбирающиеся в вопросах государственного долга, знающие специфику банковской деятельности и тонко чувствующие рынок, но и искренне желающие помочь стране облегчить долговое бремя.

— Вы не себя имеете в виду? 

— Мне не очень интересно заниматься тем, что вряд ли позволит приобрести новый профессиональный опыт. У меня есть один проект, который не связан со всей моей предыдущей деятельностью. Попытаюсь его реализовать.

http://www.vedomosti.ru/newspaper/article.shtml?2001/11/15/37461

ПРОЕКТ НАЦИОНАЛЬНОГО РАЗВИТИЯ

Программа реформ   Важные достижения   Устав   Участники Проекта