|
|
ММВА 22.08.2001Замечания по проекту валютного законаЗаместителю Министра экономического развития и торговли Российской Федерации Дворковичу А.В. вручено письмо от 22 августа 2001 года с перечнем замечаний по проекту закона «О валютном регулировании и валютном контроле»: В связи с получением подготовленного с участием представителей Минэкономразвития России проекта (от 15.08.2001) федерального закона «О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации «О валютном регулировании и валютном контроле» (далее - Проект) сообщаю следующее. Проект существенно отличается от редакции аналогичного документа, врученного участникам проведенного 23 июля 2001 года совещания под председательством А.Л. Кудрина. На мой взгляд, разработан компромиссный вариант, который, вполне вероятно, вполне устроит большинство заинтересованных ведомств. Однако этот компромисс, к сожалению, достигается исключительно за счет отказа от либеральной идеологии, ради которой, по сути, и был инициирован сам процесс совершенствования валютного законодательства. Следовательно, переносится на отдаленную перспективу решение таких вопросов, как действительно свободное владение, распоряжение и пользование собственником своим имуществом, прекращение практики административного принуждения к совершению убыточных операций на рынке, освобождение рубля от статуса ущербной валюты, снижение стимулов ведения «серого» бизнеса. Если хотите, теряется темп создания условий поступательного развития экономики, заданный либеральными реформами налогообложения, оборота земли, лицензирования предпринимательской деятельности и т.д. Мне представляется, что подобное «нормотворчество» практически игнорирует смысл соответствующего поручения Президента Российской Федерации. Прошу Вас рассмотреть приложение к настоящему письму, в котором приведены замечания принципиального характера по Проекту, а также пояснительная записка к проекту федерального закона «Об операциях с валютными ценностями», подготовленному Московской международной валютной ассоциацией (ММВА). К сведению сообщаю, что концепция законопроекта ММВА одобрена рабочим совещанием в РСПП и, вероятно, будет твердо поддерживаться Союзом (в том числе в обращении к Президенту Российской Федерации и при обсуждении в Федеральном Собрании). Считаю целесообразным серьезно пересмотреть редакцию Проекта с тем, чтобы правительственный вариант федерального закона максимально отвечал задаче существенного улучшения предпринимательского климата в нашей стране. Готов оказать в этой работе необходимое содействие. Член Совета ММВА А. Черепанов Приложение № 1
Перечень замечаний принципиального характера по проекту (от 15.08.2001) федерального закона «О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации «О валютном регулировании и валютном контроле», подготовленному с участием представителей Минэкономразвития России (далее - Закон) 1. Закон сохраняет прежнее название. Соответственно, остается неизменной и его идеология администрирования (кстати, текст документа, к сожалению, во многом это подтверждает), и он предназначен в первую очередь для защиты интересов валютных регуляторов и контролеров. В то же время совершенно очевидно, что движение валютных ценностей может эффективно регулироваться не нормативными актами и решениями государственных чиновников, а исключительно экономической целесообразностью и здравым смыслом. В связи с этим представляется логичным отказаться от упоминания в названии Закона административных функций, придав им подчиненный характер, как это сделано, например, при принятии Федерального закона «О банках и банковской деятельности» (который также среди прочего определяет порядок осуществления надзорных функций, однако при этом он не получил название «О регулировании банковской деятельности и банковском контроле»). 2. Целью Закона объявляется обеспечение устойчивости рубля и стабильности внутреннего валютного рынка как факторов прогрессивного развития национальной экономики и международного экономического сотрудничества. Однако, во-первых, практика доказывает, что устойчивость национальной валюты далеко не всегда способствует экономическому развитию (в частности, это доказывают события 1997-98 годов). Во-вторых, проведение государственными властями особых внерыночных мероприятий по «обеспечению стабильности» часто имеет не только неэффективный, но и негативный результат. И, наконец, главное. Принимая во внимание, что в нашей стране правом денежной эмиссии обладает только Банк России, а накопленных им золотовалютных резервов более чем достаточно для обмена каждого ранее эмитированного рубля, внутренний валютный рынок находится под его полным, тотальным контролем. Его дестабилизация невозможна в принципе, кроме как по инициативе, либо с согласия самого Банка России. Таким образом, цель, сформулированная в преамбуле Закона, вполне достижима с помощью чисто рыночных методов, без принятия объемного по содержанию специфического законодательного акта. Как представляется, в случае, когда денежная ликвидность полностью обеспечивается реальными активами центрального банка, теряется даже малейший смысл в административном регулировании валютных операций, направленном на «снабжение» рынка иностранной валютой. 3. Перечень операций, связанных с движением капитала, не является исчерпывающим (статья 4), а их предполагается осуществлять с определенными ограничениями. Таким образом, будет продолжаться реализовываться на практике принцип «запрещено все, что не разрешено». 4. Определен целый список валютных операций, для проведения которых требуется наличие разрешения (статья 7). Тем самым в нарушение основополагающих принципов рыночной экономики и действующих законодательных актов (в частности, статьи 209 Гражданского кодекса) авторы Закона игнорируют право свободного распоряжения частной собственностью. Кроме того, предоставление полномочий органам власти по выдаче индивидуальных разрешений коммерческим структурам на проведение операций в любых случаях предполагает произвол со всеми вытекающими отрицательными последствиями. Значительно честнее было бы в законодательном порядке четко определить случаи, при которых проведение операций разрешено, а при которых - запрещено. 5. Банку России предоставляются чрезмерно обширные полномочия, в частности, по определению порядка проведения валютных операций уполномоченными банками от своего имени и за свой счет, между уполномоченными банками и их клиентами (статьи 6), по установлению правил покупки иностранной валюты на рынке и предела отклонений курса покупки иностранной валюты от курса ее продажи (статья 9), по решению вопроса об открытии резидентами счетов в банках за пределами Российской Федерации (статья 11), по порядку открытия и ведения счетов нерезидентов в уполномоченных банках (статья 12), по порядку выдачи резидентам разрешений (статья 16). Тем самым в случае принятия Закона в нынешней редакции степень свободы осуществления валютных операций будет фактически полностью зависеть от воли лишь одной организации, ведомственные интересы которой далеки от либерализма. 6. Сохраняется институт обязательной продажи – наиболее одиозная для экономики рыночного типа мера административного принуждения (статья 10), результаты применения которой, кстати, всегда противоположны декларируемым. 7. Устанавливается более льготный порядок осуществления ввоза и пересылки валютных ценностей в Российскую Федерацию по сравнению с обратной операцией (статья 14), что явно не способствуют выполнению задачи по предотвращению использования валютных ценностей в качестве средства платежа и средства накопления в нашей стране. А следование принципу «всех впускать и никого не выпускать» лишний раз подтверждает факт ее неблагоприятного делового и «житейского» климата. 8. Закон сохраняет понятие «орган валютного регулирования» (статья 15), фактически позволяя вводить регулирующие нормы подзаконными актами, в интересах отдельных ведомств. При этом одним из таких органов является Банк России. В то же время единственной логичной целью специфического регулирования операций с валютными ценностями (в отличие от рублевых операций) является профилактика налоговых правонарушений, не входящая в компетенцию Банка России. 9. Предусматривается возможность установления «защитных мер» (статья 17), которые, правда, предполагается вводить лишь в особых случаях (хотя понятие «угроза национальной безопасности и состоянию платежного баланса» носит крайне субъективный характер и ее присутствие перманентно). По всей вероятности, имеется в виду резкое негативное изменение торгового баланса страны, когда выручка от экспорта перестает покрывать импортные потребности. Но единственным способом исправления данной ситуации является увеличение цены иностранной валюты на рынке, которое восстановит равновесие спроса и предложения, а не административные попытки заставить экспортеров дешево продавать свою валюту для повышения рентабельности импорта, что еще более усугубляет структурные проблемы платежного баланса. Тем самым, вместо т.н. «защитных мер» мы однозначно получим очередные «провоцирующие меры» по дестабилизации ситуации. 10. Закон определяет, что уполномоченные банки должны продолжать осуществлять функции агентов валютного контроля (статья 19). Соответственно, сохранится право доступа частных кредитных учреждений к документам по коммерческой деятельности клиентов и обязанность исполнения ими государственно-административных задач, что явно ведет к конфликту интересов. Приложение № 2 Пояснительная записка к проекту Федерального закона «Об операциях с валютными ценностями» Закон Российской Федерации «О валютном регулировании и валютном контроле» был введён в действие 9 октября 1992 года. Его принятие обуславливалось необходимостью регулирования валютных операций на территории Российской Федерации с учетом таких факторов, как отказ государства от системы централизованного планирования, монополии внешней торговли и монополии на проведение валютных операций, участие Российской Федерации в международных финансовых организациях. Отсутствие экономического и законодательного опыта регулирования валютных операций в рыночных условиях привело к тому, что принятый закон уже с самого момента вступления его в силу оставлял значительные правовые пробелы, содержал множество отсылочных норм, неоднозначных формулировок. Но, главное, он не отвечал прежде и тем более не отвечает теперь принципу свободы конкуренции и предпринимательской деятельности. Это в свою очередь снижает конкурентоспособность российских поставщиков товаров и услуг на мировой рынок, препятствует эффективной экспансии российского капитала за рубеж и притоку инвестиций в российскую экономику. В Российской Федерации создана и действует формально организованная, но неэффективная система валютных отношений. Существующая система контроля, включая систему наказаний за нарушения требования валютного законодательства, не способна заставить хозяйствующих субъектов действовать вопреки объективным экономическим интересам. Особо опасным моментом является адаптация участников рынка к системе ограничений. Практика обхода и фактического нарушения требований валютного законодательства стала всеобщей. Изложенное выше, а также объективный процесс интеграции России в международную экономическую и торговую системы, требуют нового понимания роли валютного законодательства в системе экономического регулирования и формирования принципиально иных подходов к регулированию обращения валютных ценностей. Вопрос дальнейшего экономического роста России– это вопрос реализации экономической свободы субъектов хозяйственной деятельности. В Послании Президента России Федеральному Собранию говорится: «Капитал нельзя держать под стражей. Он должен иметь законную свободу передвижения туда, где выгодно и эффективно. Стратегически его можно удержать только благоприятными условиями, только свободой предпринимательства…. Пора пересмотреть сами принципы валютного регулирования, приближая их к общепринятой мировой практике. ... Действующие ограничения на операции с капиталом и недвижимостью дискриминируют граждан России по сравнению с гражданами других государств, ограничивают их свободу и подрывают конкурентоспособность российского предпринимательства… Россиянам не должно быть запрещено то, что разрешено гражданам других стран на их Родине». Концепция предлагаемого проекта Закона «Об операциях с валютными ценностями» строится на принципе свободы осуществления операций с валютными ценностями, то есть на принципе «разрешено все, что не запрещено». При этом свобода осуществления валютных операций не означает отмены системы валютного контроля, как института, позволяющего обеспечивать исполнение требований Закона. Но целью этого контроля является не ограничение доступа к иностранной валюте и воспрепятствование свободному пользованию средствами их владельцами, а выявление налоговых нарушений и их профилактика. Проект Закона подготовлен рабочей группой Московской международной валютной ассоциацией (ММВА) под руководством председателя Совета ММВА Мамонтова А.Н и члена Совета ММВА Черепанова А.В. Руководители и члены рабочей группы имеют значительный стаж и практический опыт работы на руководящих должностях в коммерческих организациях (банки и биржи), а также государственных структурах, включая Банк России и Министерство финансов Российской Федерации. В процессе работы над проектом Закона использовались, в частности, следующие документы и материалы: The OECD Code of Liberalisation of Capital Movements, Foreign Exchange Act of the Chech Republic, Law on the Foreign Exchange System Foreign Exchange Operations and Gold Transactions (Republic of Croatia), Foreign Exchange Act of the Slovak Republic, Закон Республики Казахстан «О валютном регулировании» №54-1, Закон РФ от 09.10.92 №3615 –1 «О валютном регулировании и валютном контроле», а также проект закона о валютном регулировании и валютном контроле, подготовленный Министерством экономического развития и торговли. Проект Закона включает в себя следующие принципиальные моменты и положения: 1.Из названия Закона следует, что основные акценты в вопросах валютных отношений переносятся с непосредственно валютного регулирования, как такового (при безусловном сохранении этой функции, однако в исчерпывающем виде и в рамках, определяемых только Законом) на наиболее полное и чёткое изложение регламента проведения операций с валютными ценностями, а также прав их участников. 2. Преамбула документа определяет цель Закона как совершенствование системы проведения операций с валютными ценностями в Российской Федерации в интересах создания условий для свободного движения капитала и эффективной реализации основных принципов рыночной экономики – конкуренции и свободы предпринимательской деятельности. Данная цель отражает основную направленность Закона - создание максимально свободного и привлекательного инвестиционного климата в стране. 3. Закон не содержит понятия «орган валютного регулирования», его функции исполняет сам Закон. Соответственно, любые регулирующие меры определяются законодательством Российской Федерации, а не решениями исполнительных органов власти и Банка России. 4. Закон упраздняет ныне действующую разрешительную систему проведения ряда валютных операций и методы особого (индивидуального) подхода. Соответственно, исключается вероятность осуществления произвола и принятия субъективных решений. 5. Закон впервые включает в понятие «валютные ценности» не только иностранную валюту и ценные бумаги в иностранной валюте, но и российскую валюту и ценные бумаги в российской валюте. Тем самым впервые устанавливается равенство валют и вытекающие из этого, с одной стороны, свобода распоряжения собственниками - предприятиями и населением - принадлежащими им валютными ценностями, а с другой стороны, освобождение рубля от статуса ущербной валюты. 6. Соответственно, Закон распространяет термин «валютные операции», или «операции с валютными ценностями» на все операции с российской и иностранной валютами. Данные операции делятся на три типа: операции без перехода права собственности на валютные ценности, операции с переходом права собственности, также экспортно-импортные операции (ввоз и вывоз валютных ценностей). 7. Закон впервые предоставляет право резидентам (юридическим и физическим лицам), не являющимся уполномоченными банками, открывать на своё имя счета за рубежом в иностранных банках-резидентах стран Организации экономического сотрудничества (ОЭСР), а также в отделениях и филиалах таких банков в других странах. При этом Закон устанавливает право осуществления операций по этим счетам только с момента уведомления об открытии счёта налоговых органов. Закон устанавливает размер штрафа, который взыскивается с резидента, нарушившего данное требование, в сумме пяти миллионов рублей. Закон предусматривает также право налоговых органов обязывать резидентов прекратить операции по счёту, в случае нарушения порядка предоставления отчётности о движении средств по данному счёту. 8. Закон впервые предусматривает возможность открытия счетов в иностранных банках в российской валюте. 9. Закон впервые устанавливает право резидентов осуществлять платежи и переводы в Российскую Федерацию и из Российской Федерации (международные платежи и переводы), включая перевод принадлежащих им денежных средств с их счетов в уполномоченных банках на их счета в иностранных банках, лишь с указанием назначения платежа. Соответственно, упраздняется унизительная процедура предоставления доказательств права пользования собственными денежными средствами. Данное право реализуется резидентами в российской и иностранной валютах без ограничений (в российской валюте – в порядке, установленном Банком России). 10. Закон впервые устанавливает право резидентов совершать конверсионные операции в случае, если хотя бы одной из сторон по сделке является уполномоченный банк, без ограничений и без указания целей покупки. 11. Закон впервые предусматривает для физических лиц возможность совершения без ограничений, в том числе минуя уполномоченные банки, следующих операций: операции дарения, наследования, беспроцентного займа, приобретения в целях коллекционирования валютных ценностей, купля - продажа иностранной валюты физическим лицом во время пребывания за границей, купля - продажа иностранной валюты в Российской Федерации, совершаемая между физическими лицами и носящая разовый характер (ни один из участников сделки не выступает с публичной офертой на покупку или продажу иностранной валюты). 12. Закон впервые вводит запрет на принуждение к совершению конверсионных операций, а также ограничение по условиям их проведения (в частности, это касается нынешнего режима т.н. «обязательной продажи» и требования осуществлять её только на валютных биржах). 13. Закон впервые отказывается от определения т.н. «текущих операций» и их перечисления, и приводит исчерпывающий список «операций движения капитала». Закон предусматривает уведомительный порядок проведения резидентами «операций движения капитала» и устанавливает срок такого уведомления не позднее 10 дней до момента проведения операции. 14. Закон определяет в качестве объекта уведомления налоговые органы и устанавливает ответственность за несоблюдение порядка и сроков уведомления, а также налагаемые санкции. 15. Закон вводит право экспорта и импорта валютных ценностей резидентами и нерезидентами при соблюдении ими таможенных правил без ограничений размера единовременно экспортируемой или импортируемой суммы. 16. Закон чётко формулирует функции валютного контроля, распределение обязанностей между органами и агентами валютного контроля. К последним из них, подотчётных ЦБ РФ, Закон относит не уполномоченные банки, которые не должны выполнять несвойственные им административные контролирующие функции, ведущие к конфликту интересов, а главные территориальные управления ЦБ. 17. Закон впервые устанавливает право требования органами и агентами валютного контроля при выполнении своих функций только той информации, которая однозначно необходима для осуществления валютного контроля. Закон также устанавливает ответственность органов и агентов валютного контроля, а также их должностных лиц, за ненадлежащее выполнение ими своих обязанностей, за необоснованное воспрепятствование осуществлению валютных операций. |
|
||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||
 |
некоммерческое учреждение разработки и реализации эффективных реформ
ПРОЕКТ НАЦИОНАЛЬНОГО РАЗВИТИЯ |
|